O projeto de pesquisa Como se governam as cidades? Os desafios institucionais para o desenvolvimento urbano do Estado do Rio de Janeiro é executado pelo INCT Observatório das Metrópoles, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da UFRJ, conjuntamente com o Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política da Universidade Estadual do Norte Fluminense “Darcy Ribeiro” (UENF) e pesquisadores da Universidade Federal Fluminense (UFF), do Instituto Federal Fluminense (IFF) e institutos parceiros (como a Universidade Cândido Mendes), assim como grupos de mestrandos e doutorandos de tais instituições, com o financiamento da Fundação de Amparo às Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ).
As investigações e propostas desenvolvidas tratam sobre a governança urbana e os desafios institucionais para o desenvolvimento urbano e regional do Estado do Rio de Janeiro. O objetivo geral é analisar a realidade dos municípios fluminenses a partir da análise das condições do desenvolvimento urbano, da capacidade e do desempenho institucional municipal, considerando os desafios para execução das políticas urbanas por parte dos municípios no contexto do federalismo brasileiro.
A abordagem empírica se concentra no recorte geográfico dos municípios do Norte Fluminense (caracterizado pelas regiões de Campos de Goytacazes e Macaé), por causa da sua dinâmica neoextrativista associada às modificações urbanas geradas pelas atividades petrolíferas e portuárias, tomadas como uma particularidade no estado do Rio de Janeiro como um todo.
Nossa pesquisa parte da premissa de que os conglomerados urbanos do estado do Rio de Janeiro enfrentam desafios para a provisão de bem-estar, geração de empregos, renda e acesso a tecnologia, por conta das alterações urbanas que as cidades têm experimentado a partir das realizações de megaeventos e/ou lidando com os impactos de grandes projetos de infraestrutura e empreendimentos urbanos diversos.
Todas essas alterações demandam uma série de condições políticas para que os cidadãos possam ter acesso ao bem-estar representado numa série de decisões políticas de carácter progressista e redistributivos. Esta necessidade nos impele a observar a governança que caracterizam os conglomerados urbanos, assim como os respectivos desafios que afetam os dispositivos institucionais para uma governança voltada para o bem-estar.
Com essas considerações, este projeto de pesquisa apresenta os seguintes objetivos:
a) Gerar conhecimento sobre o déficit de desenvolvimento urbano do Estado do Rio de Janeiro.
b) Contribuir no conhecimento sobre a realidade institucional dos municípios do Estado do Rio de Janeiro que possa ser usado em políticas estaduais de incentivo ao desenvolvimento urbano.
c) Contribuir com conhecimento e informações no debate público sobre as condições e possibilidades de Estado do Rio de Janeiro aproveitar o atual ciclo virtuoso do crescimento econômico impulsionado pela economia do petróleo e os megaeventos para gerar uma dinâmica sustentável de desenvolvimento socioeconômico.
Para alcançar tais objetivos, projetamos aliar um conjunto de metodologias qualitativas (desde acurar os conceitos chave do nosso trabalho até a realização de entrevistas e mapeamento dos atores para a pesquisa de campo) e quantitativas (incluindo o processo de bases de dados sobre as diversas dimensões do espaço urbano até a aplicação de um survey) que nos auxiliam a erguer a análise dos fatores que determinam o espaço metropolitano, como as colaborações intermunicipais, provisão de políticas públicas, tecido associativo, capacidade fiscal dos municípios, etc.
Neste sentido, detectamos que a análise sobre os desafios de governança institucional no espaço metropolitano pode ser explicada adequadamente a partir de um recorte espacial significativo capaz de expressar particularidades da governança fluminense, desde suas práticas produtivas e extrativistas.
Foi assim que optamos por um recorte espacial da pesquisa de campo, especificamente os municípios da região norte do Estado do Rio de Janeiro e as suas dimensões institucionais. Dessa forma, identificamos os seguintes os objetivos da pesquisa de campo:
– Analisar as mudanças e tendências na configuração espacial dos municípios do Norte Fluminense (fundamentalmente a Região de Campos dos Goytacazes), abordando a emergência de novos empreendimentos privados, enclaves de moradia popular e questões de acesso a serviços básicos como saneamento e segurança pública.
– Analisar arranjos locais e/ou regionais de governança e governabilidade.
Apostamos a alcançar estes objetivos de pesquisa empírica a partir de uma metodologia de pesquisa mista (qualitativa e quanti), executando um cronograma de atividades pelos diversos núcleos de pesquisadores das instituições envolvidas no projeto, como as seguintes:
– Consultas a bases de dados oficiais (MUNIC, REGIC, IDH etc.) sobre equipamentos e serviços públicos, resultados eleitorais e segurança pública;
– Pesquisa quantitativa na Base de Dados para a construção de indicadores municipais de segurança pública;
– Levantamento de dados junto a secretarias municipais, conselhos, comitês gestores e outras instituições locais;
– Levantamento de dados secundários sobre saúde (DATASUS), segurança (Instituto de Segurança Pública/ISP), dimensões sociais, habitacionais, ambientais e de mobilidade ligadas à infraestrutura urbana;
– Elaboração e aplicação de questionários (para elaboração do survey) sobre cultura política, participação política e acesso à infraestrutura urbana e serviços públicos;
– Pesquisa e Análise documental (legislação urbanística, atas, registros de reuniões);
– Entrevistas semiestruturadas com gestores municipais, moradores de condomínios populares e atores sociais relevantes.
CONTEXTO URBANO REGIONAL
No início do século XX, o norte do Estado do Rio de Janeiro (ERJ) possuía expressivo destaque no cenário econômico nacional de base agrário-exportadora, pois apresentava uma economia diversificada, com expressividade para a produção do café e do açúcar. Com a crise do café nos anos 1930, que afetou mais a porção noroeste do Estado, e com o posterior declínio relativo de participação da agroindústria açucareira no contexto nacional, a partir dos anos 1970, a região seguiu uma estratégia regionalista, com articulações políticas em escala regional e nacional, beneficiada pelo ciclo desenvolvimentista modernizador e conservador do período ditatorial (CRUZ, 2006). Mas nos anos 1980, aliado ao quadro nacional e estadual de crise econômica, os municípios da região também enfrentaram uma estagnação econômica, queda da produtividade, desemprego e até aumento da pobreza e deslocamentos do campo para as periferias das cidades da região (PIQUET, 2010, p. 80).
Entretanto, na própria década de 1970 foram descobertos os primeiros poços de petróleo na Região Norte Fluminense e no seu decorrer foi sendo iniciada a produção petrolífera, que alavancou um processo de crescimento econômico, mudanças intensas na dinâmica populacional, espacial e de localização das atividades produtivas, assim como nas rendas petrolíferas auferidas pelos municípios. Na segunda metade da década de 1980, também surgiram novas perspectivas por parte do poder político local, diante da maior autonomia dos municípios com a Constituição de 1988, do recebimento de recursos do governo federal e dos royalties do petróleo, atividade que já estava sendo desenvolvida na região. Apesar da perspectiva de riqueza que se instaurou no imaginário a respeito da identidade regional e nas próprias receitas orçamentárias municipais, as condições sociais da população não se aproximaram nem de perto desse cenário.
Juntamente com o desenvolvimento das atividades petrolíferas, localizadas principalmente no município de Macaé, mais recentemente a região também tem experimentado transformações socioespaciais e econômicas devido à implantação do Complexo Industrial Porto do Açu, no município de São João da Barra. Essas atividades também acarretaram mudanças na dinâmica econômica, populacional, de mercado de trabalho e de moradias nos municípios da região. Especialmente o município de Campos dos Goytacazes, por apresentar maior porte populacional, territorial e diversidade de comércio, infraestrutura e serviços, inclusive na área de educação e saúde, recebeu expressivos impactos em termos de reorganização espacial, especialmente com as atividades imobiliárias.
Atualmente, sobretudo pelo desenvolvimento das atividades no setor de petróleo e gás natural, a Região das Baixadas Litorâneas também apresenta uma relação considerável com o Norte, especialmente com o município de Macaé. Tem sido conformado um verdadeiro continuum urbano englobando estas regiões (CRUZ, 2006), sobretudo em termos de acesso ao mercado de trabalho e oportunidades educacionais.
Esses grandes projetos de investimento, como as atividades petrolíferas e portuárias, tendem a provocar enormes mudanças no território onde se desenvolvem, tendo uma escala de abrangência do local ao global. São atividades que trazem grandes perspectivas para o “desenvolvimento regional”, tanto por parte da população como das administrações públicas locais, mas que nem sempre contribuem para diminuir as desigualdades socioespaciais existentes, podendo mesmo acirrá-las. Portanto, a dinâmica da indústria extrativa trouxe significativas transformações no cenário regional do estado.
Em que pesem as contradições existentes, o extrativismo que envolve a mineração e a exploração petrolífera apresentam um histórico expressivo na América Latina, pois “alimentou as correntes exportadoras, desempenhou um papel chave nas economias nacionais, mas foi também o centro de grandes polêmicas decorrentes dos seus impactos econômicos, sociais e ambientais” (GUDYNAS, 2012, p. 303). Vitte (2020) também aborda que vários países da América Latina apresentam uma inserção na economia mundial baseada em um mesmo modelo de desenvolvimento que, apesar de algumas distinções, baseia-se na “exploração de recursos naturais, com um legado de devastação ambiental, agravado pelo recente avanço na exploração de recursos minerais, petrolíferos e de monoculturas de exportação, ocasionado por maior demanda internacional, desencadeando profundos impactos ambientais e territoriais, com a manutenção de um padrão (neo)extrativista” (VITTE, 2020, p. 168).
Pelo exposto, podemos identificar no eixo norte do ERJ, as características desse neoextrativismo, uma vez que durante longos anos vêm sendo desenvolvidas atividades de exploração de petróleo na Bacia de Campos, associadas mais recentemente às atividades portuárias. Nesse sentido, essa porção do estado se torna um importante recorte territorial para análise das questões levantadas nesse projeto referentes ao desenvolvimento urbano e padrões de governança.
Além disso, em termos de desenvolvimento urbano e regional, é possível observar a integração dessa região com a metrópole e sua inserção no processo de metropolização.
Davidovich (2001) já falava sobre uma dinâmica entre a metrópole e o interior, destacando um eixo da região Sul em direção ao norte, até a região dos Lagos. Mas destaca: “Formou-se, assim, nítida diferenciação [da metrópole] com o resto do estado, onde tem prevalecido o atraso econômico e as funções urbanas tradicionais, à exceção da atividade petrolífera na bacia de Campos” (DAVIDOVICH, 2001, p. 71, grifo nosso).
Por sua vez, Lencioni (2015), ao tratar sobre o processo de metropolização no Brasil e a formação de uma megarregião entre Rio de Janeiro e São Paulo, embora não tivesse incorporado o norte fluminense em seu estudo, fez referência ao aprofundamento das atividades petrolíferas na Bacia de Campos e ao estudo do IBGE (2016) sobre os arranjos urbano-regionais:
“Nessa publicação foram construídos cenários futuros indicando que a extensão longitudinal da megarregião no estado do Rio de Janeiro vai se alongar para além de Cabo Frio, devendo estender-se em direção à Macaé e Campos. O Porto de Açu, mais ao norte, já foi declarado como base das atividades offshore da Petrobras na exploração do pré-sal, nesta porção fluminense. E já se está duplicando a BR-101 nesta porção, ligando o Rio de Janeiro ao Espírito Santo. (…) A economia do petróleo irá produzir grandes mudanças e reforçará essa megarregião” (LENCIONI, 2015, p. 14).
Como afirma a própria autora, a megarregião, como expressão do processo de metropolização, implica limites em movimento, não são formas urbanas acabadas. Ao dar sequência ao estudo de Lencioni (2015), Bartholomeu (2018) faz uma revisão de diversos estudos sobre os processos de regionalização e conformação de unidades regionais entre Rio e São Paulo, e utilizando indicadores atualizados, identifica a integração do eixo norte do ERJ na dinâmica da metropolização e aponta sua inserção na megarregião Rio- São Paulo.
Portanto, as transformações econômicas e as novas lógicas de investimento, pautadas em determinados lugares pela atuação desse neoextrativismo, como no caso do norte fluminense, se traduzem também em novas dinâmicas de desenvolvimento urbano e regional e em processos de reconfiguração do espaço. O padrão anterior de desenvolvimento urbano alinhava-se à lógica da industrialização, do crescimento urbano, da intensa urbanização e da concentração espacial, característicos de uma fase de “implosão urbana”, como apontava Lefebvre (1999). A esse padrão que perde força, associa-se uma nova dinâmica de desenvolvimento alinhada a uma lógica da metropolização, financeirização da economia, difusão do urbano, marcada de forma mais evidente por articulações local-global, deslocamentos múltiplos e heterogêneos, incorporação do rural à sociedade urbana – “acomodação nas cidades” e “pressão sobre os espaços naturais e agrícolas”, atividades financeiras e imobiliárias e grandes projetos de investimento, e um modelo organização socioespacial marcado pela fragmentação urbana. Tais transformações são identificadas nessa porção norte do ERJ, relacionadas à atuação dos grandes grupos privados e algumas especificidades das elites políticas e econômicas regionais (CRUZ, 2006).
Além de tudo isso, em decorrência desse processo, a própria delimitação dessa região de influência do neoextrativismo mineral, ligado às atividades petrolíferas e portuárias, vem se alterando nos últimos anos. Atualmente, a clássica delimitação político-administrativa da mesorregião norte fluminense composta por nove municípios, não dá conta de expressar as dinâmicas urbano-regionais existentes nesse eixo norte do ERJ. Como já dito, a região das Baixadas Litorâneas, em especial o município de Rio das Ostras, por exemplo, já apresenta expressiva integração com o norte fluminense.
Os estudos sobre as configurações urbano-regionais mais recentes, como o dos Arranjos Populacionais (IBGE, 2016), o das Regiões geográficas imediatas e intermediárias (IBGE, 2017), os estudos sobre a megarregião (LENCIONI, 2015; BARTHOLOMEU, 2018) já identificam essas novas territorialidades. Além disso, a própria conexão entre os municípios impactados pelo processo aqui descrito pode ser observada através da formação de uma organização dos municípios localizados na chamada zona de produção principal e que eram os maiores beneficiários das compensações financeiras provenientes das atividades petrolíferas. Em 2001, decidiram criar a Organização dos Municípios Produtores de Petróleo e Gás da Bacia de Campos (OMPETRO), a princípio visando conferir algum caráter institucional às relações e possíveis ações integradas para os municípios, mas, na verdade, seus gestores estavam preocupados com a possibilidade de mudanças nas regras de rateio das rendas petrolíferas (SOUZA, TERRA, 2015).
Sendo assim, temos considerado que trazer as questões levantadas no projeto para essa territorialidade apresenta um significativo potencial de produzir informações e conhecimentos mais aprofundados sobre o desenvolvimento urbano-regional no ERJ, relacionando a dinâmica local/regional com processos globais de desenvolvimento.
AS DIMENSÕES DA PESQUISA
Inserção do norte fluminense na dinâmica urbana do Estado do Rio de Janeiro
O histórico processo de desenvolvimento do norte fluminense foi pautado durante muito tempo pela inserção da região na economia agrário-exportadora a partir da produção de café ou da cana-de-açúcar. Posteriormente, após considerável declínio da indústria sucro-alcooleira e já a partir das últimas décadas do século XX, a dinâmica econômica foi alavancada pela instalação da indústria petrolífera na região, sobretudo em Macaé, tendo se expandido para municípios adjacentes, como Rio das Ostras. Mais recentemente, a região também sofreu novas transformações pela instalação de um complexo portuário no município de São João da Barra. Em toda essa dinâmica, o município de Campos dos Goytacazes também apresenta histórica polaridade na região, seja pelo seu porte populacional e territorial, seja pela centralidade que exerce em termos das atividades de comércio, serviços e infraestrutura urbana mais consolidada no cenário regional. As grandes transformações pelas quais a região passou e vem passando se manifestam na inserção dos municípios na dinâmica urbana e regional do estado do Rio de Janeiro (ERJ), nas mudanças nos processos de regionalização, na vinculação com a metrópole e o próprio processo de metropolização. Nesse sentido, torna-se importante identificar em que medida as transformações econômicas, sociais, urbanas, espaciais e ambientais na região estão relacionadas a determinado modelo de desenvolvimento, como a tese do neoextrativismo progressista, assim como a mudanças no padrão de urbanização, antes pautado pela lógica da industrialização e do crescimento urbano, agora mais ligado à lógica da metropolização, financeirização e crescimento dos investimentos imobiliários.
Regimes Fiscais dos Municípios do Norte Fluminense
O objetivo da dimensão relativa à fiscalidade no Norte Fluminense é colaborar com a macro análise da Capacidade Institucional, por meio da análise da capacidade fiscal- financeira dos municípios que compõem a região, permitindo analisar a composição da receita e a composição da despesa, e avaliar assim, a capacidade de financiamento, de acordo com os indicadores construídos pelo INCT Observatório das Metrópoles, em especial os desenvolvidos por Sol Garson (2009), voltados para o contexto metropolitano (FISMET). Pretende-se replicar o estudo para os municípios da Região Norte Fluminense, buscando, também entender como isso pode ser limitador da provisão de políticas públicas e do grau de desenvolvimento urbano.
Dinâmica socioambiental e gestão das águas
Na análise do desenvolvimento urbano no Estado do Rio de Janeiro, a dimensão ambiental pode ser enfatizada para a compreensão das relações entre os agentes públicos e privados, com foco na governança a partir da efetivação da política urbana-ambiental do município de Campos dos Goytacazes, com seus desafios e potencialidades da capacidade institucional dos municípios.
Na relação entre as questões ambientais e urbanas, realiza-se uma análise da capacidade institucional do município de Campos dos Goytacazes no que se refere à promoção do acesso à infraestrutura urbana por parte da população, considerando as condições ambientais e os conflitos ligados aos serviços de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgoto. A perspectiva é de investigar como as cidades são governadas para serem sustentáveis e acessíveis, especialmente no que se refere à infraestrutura urbana e as águas de abastecimento urbano e residuais, avaliando a capacidade institucional dos agentes públicos para atender as demandas populacionais e atuar na redução da desigualdade de acesso aos recursos hídricos.
Análise da capacidade institucional na gestão do saneamento
Os dilemas político-institucionais do setor de saneamento passam por uma análise dos processos de descentralização, cooperação e relações público-privado, que precisa considerar a gestão das águas no contexto de mercantilização da cidade e dos recursos naturais. Olhar para esse setor permite problematizar questões colocadas no projeto original no que se refere à competência dos municípios na gestão da política urbana, assim como os desafios colocados para o desenvolvimento urbano regional. Nesse sentido, pretende-se analisar como o poder público municipal têm atendido aos planos e exigências colocados pelas políticas em nível nacional, identificar capacidades administrativas do ponto de vista do aparato organizacional, recursos físicos e humanos disponíveis, mas também com base nas capacidades políticas ou infraestruturas. Também pretende-se identificar a atuação dos grupos privados como provedores dos serviços de saneamento, suas relações com o poder público, formas de atuação e vinculação com grandes empresas em nível nacional e global, sobretudo mediante o grande movimento realizado recentemente para a concessão de parte dos serviços da CEDAE para a iniciativa privada em vários municípios do Estado do Rio de Janeiro, mediante os leilões ocorridos em 2021.
Consórcios Intermunicipais de Saúde no Norte Fluminense
Esta dimensão da pesquisa busca entender as discussões sobre a construção de um consórcio intermunicipal de saúde na região Norte Fluminense, tendo como lócus da pesquisa o município de Campos dos Goytacazes.
A consolidação dos consórcios trata-se de decisões autônomas dos municípios, que por uma questão de proximidade geográfica se associam para gerir e prover conjuntamente serviços especializados em saúde, sobretudo de média e alta complexidade. Portanto, mais dispendiosos, tanto em investimentos em equipamentos quanto em mão de obra especializada, que isoladamente, os municípios não teriam condições de ofertar aos seus cidadãos.
São mecanismos de gestão apregoados pelo Sistema Único de Saúde (SUS) desde a segunda metade da década de 1990, como uma forma de racionalizar os recursos (orçamentários, pessoal, transporte e equipamentos, sobretudo). Mas, somente em 2005 que a criação dos consórcios foi definida, pela Lei nº 11.107, com o estabelecimento de critérios para o seu funcionamento.
Neste mesmo ano, com o propósito de regionalização da saúde, os secretários de Saúde da Região Norte Fluminense, reuniram-se para a criação do Consórcio Intermunicipal de Saúde Região Norte Fluminense, com sede no município de Macaé, porém, sem efeitos práticos. Dito isso, o que propomos é compreender o sistema de saúde no município de Campos dos Goytacazes, à luz dos mecanismos operacionais e de gestão proporcionados pela legislação que estabelece o funcionamento dos consórcios intermunicipais de saúde.
Indicadores Municipais de Violência e Segurança Pública no Norte Fluminense
Com essa dimensão de pesquisa pretendemos construir indicadores municipais de violência e segurança pública dos municípios do Norte Fluminense. Especificamente, pretende-se a partir dos indicadores realizar um exame das incidências de crimes nos municípios do Norte Fluminense, visando uma perspectiva comparada entre os municípios, como também, uma análise da situação intra-bairros e inter-bairros da região.
A construção de maiorias governistas nos legislativos locais do ERJ
O objetivo desta dimensão de pesquisa é investigar como prefeitos dos municípios do Estado do Rio de Janeiro conquistam maiorias nos Legislativos de suas cidades. O tema tem relevância porque a forma como são construídas as maiorias está diretamente ligada à qualidade da democracia e a funcionalidade do sistema partidário e eleitoral. A questão também se encontra no cerne do debate acadêmico sobre as relações entre Executivo e Legislativo em nível local.
Análise das novas formas de produção habitacional
Esta dimensão da pesquisa trata das dinâmicas urbanas e transformações nas periferias de Campos dos Goytacazes-RJ, com foco nas novas formas de produção habitacional. O interesse é observar as disputas e a reconfiguração socioespacial que têm ocorrido nos bairros periféricos, em especial no bairro de Donana, seja: a) pela produção de conjuntos habitacionais populares, produzidos pelo estado; b) pela produção de mercado e as novas configurações e tipologias habitacionais dos condomínios horizontais privados; e de condomínios verticais para as camadas médias.
O Programa de Habitação Municipal Morar Feliz de Campos dos Goytacazes
Esta dimensão da pesquisa parte das reflexões sobre a problemática relacionada com a provisão de moradia para as camadas de baixa renda da população. Mais especificamente, a pesquisa aborda questões decorrentes do programa habitacional Morar Feliz, implementado em Campos dos Goytacazes, cidade de médio porte no norte do Estado do Rio de Janeiro.
Desde Março 2020, foi necessária a redefinição do cronograma das atividades da pesquisa devido à Pandemia da COVID-19. Buscamos manter a regularidade de reuniões quinzenais da equipe tendo como pautas as discussões sobre o uso de plataformas digitais para a realização de entrevistas com moradores de conjuntos habitacionais. Um dos aspectos importantes foi focar incialmente em discussões sobre os aspectos metodológicos dos procedimentos a serem adotados. Foi realizado um levantamento bibliográfico com base em autores sobre a problemática acerca dos pressupostos teóricos e técnicas da pesquisa qualitativa em ambientes digitais.
Políticas habitacionais e a tentativa das elites locais pela captura do sufrágio
Essa parte da pesquisa se baseia na compreensão da relação manifesta entre a oferta de políticas habitacionais e a tentativa das elites políticas locais de captura de sufrágio no Município de Campos de Goytacazes.
A partir das reuniões de alinhamento do grupo de pesquisa do Núcleo Campos foram estabelecidas as formas de inserção na realidade local e apresentados os instrumentos de coleta de dados e informações. A partir destas informações foi possível estabelecer a ampliação do marco teórico para a compreensão das relações políticas orientadas a partir da política pública de habitação social e também o alinhamento dos conceitos e variáveis que serão utilizados na pesquisa.
